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19 Juin 1956 &
12 Juin 1957
L’Assemblée nationale française adopte
définitivement
le projet de loi-cadre sur l’Outre-Mer
&
(Sous la tente), le
gouvernement se réunit pour la première fois à Nouakchott
Le 19 Juin 1956, l’Assemblée nationale
française adopte définitivement le projet de Loi-Cadre, tel qu’amendé par le
Conseil de la République
(le Sénat de la
Quatrième République avec moins de pouvoirs que l’actuel).
446 voix contre 98. Tous les élus africains, dont beaucoup étaient réticents en
première lecture, ont cette fois voté pour… le texte dit « loi
Defferre », du nom du ministre de la France d’Outre-Mer, est promulgué le 23 Juin
1956. Il est le « cadre » de l’évolution africaine vers l’autonomie
et, partant, vers l’indépendance.
La Mauritanie n’a pas été associée directement [1]
à l’élaboration des textes qui, en 1957 puis en 1958, bouleversenet son statut colonial.
C’est d’ailleurs le lot de tous les Territoires d’outre-mer pour le régime de
cette Loi-cadre. Exception pour les anciennes possessions allemandes d’avant
1918, du fait de leur statut international [2], la loi du 23 Juin 1956 avait prévu dans ses
articles 8 et 9 que les statuts du Togo et du Cameroun seraient définis « par
décret en Conseil des ministres, après avis de l’Assemblée territoriale »,
ce qui se réalisa effectivement. L’article 74 de la Constitution
française du 27 Octobre 1946 disposait bien que « le statut et
l’organisation intérieure de chaque Territoire d’outre-mer ou de chaque groupe
de Territoires sont fixés par la loi, après avis de l’Assemblée de l’Union
française et consultation des Assemblées territoriales » - mais la
procédure togolaise ou camerounaise, que confirmera l’article 74 de la Constitution du 4
Octobre 1958, est ignorée pour élaborer la Loi-cadre, et son texte ne prévoit nulle part la
consultation des Assemblées Territoriales. La participation des Territoires
d’outre-mer à l’élaboration de leur nouveau statut s’est donc limitée à la
présence de deux élus africains dans le gouvernement préparant ces textes :
Félix Houphouet-Boigny (ivoirien) et Hamadoun Dicko (nigérien), et à
l’intervention de parlementaires en commission et en séance.
La Mauritanie, encore moins que d’autres, ne contribue
aux amendements du texte qui va la régir. Ses représentants ont surtout lutté pour
éviter qu’elle fasse partie d’un autre ensemble que l’A.O.F. : l’O.C.R.S.
ou une hypothétique « Afrique saharienne française ». Elle ne sera
pas davantage représentée dans les travaux préparant la nouvelle Constitution,
instituant une Communauté et, à l’initiative du général de Gaulle revenant au
pouvoir, donnant aux anciennes colonies le droit à la sécession et à
l’indépendance [3].
Le régime institué par la Loi-cadre est « libéral »
d’un point de vue métropolitain et français, restrictif d’un point de vue
africain et mauritanien.
Gaston Defferre, socialiste,
participant au gouvernement formé par Guy Mollet après des élections
anticipées, et dont beaucoup avaient attendu qu’elles imposent le retour au
pouvoir de Pierre Mendès France, dépose un projet de loi, le 29 Février 1956
parce qu’ “ il ne faut pas se laisser devancer et domine par les événements
pour ensuite céder aux revendications lorsqu’elles s’expriment sous une forme
violente. Il importe de prendre en temps utile les dispositions qui permettent
d’éviter les conflits graves. Le gouvernement propose donc un projet de loi qui
prévoit des réformes dont la mise en application rapide satisferait certains
désirs légitimes des populations d’outre-mer ”. La France entend que “ la
rapide évolution des populations d’outre-mer (...) s’effectue dans le sens que
nous entendons lui imprimer ” [4].
Libérale, la réforme le semble
aux yeux du Gouvernement : le collège unique et le suffrage universel sont accordés,
les assemblées territoriales sont dotées “ d’un pouvoir délibérément élargi ”
et sont créés “ des conseils de gouvernement, qui permettent aux représentants
des populations de participer à l’exercice du pouvoir exécutif outre-mer ”. La
réforme paraît pourtant restreinte aux yeux des africains : d’abord par rapport
au moment où elle intervient, ensuite dans le régime même qu’elle institue.
Ouvrant le débat au Palais-Bourbon,
le 20 Mars 1956, le rapporteur général Alduy constate que “ depuis les promesses
faites par le Général de Gaulle à Brazzaville aux pays d’outre-mer, depuis les
déclarations prononcées lors de l’élaboration de la Constitution, depuis
enfin qu’a été adopté le préambule de la Constitution qui
donne aux peuples d’outre-mer le droit d’accéder à la gestion de leurs propres
affaires, de grands espoirs ont été éveillés dans les Territoires d’outre-mer,
dans l’Afrique noire française”. On ne peut mieux rappeler que la Loi-cadre adoptée en
1956, quand le Maroc et la Tunisie
sont indépendants et que la Côte
de l’Or britannique (le Ghana) va le devenir, ne tient des promesses faites en
1944-1946 qu’avec dix ans de retard !
Tardif, le régime institué
limite les prérogatives concédées aux Territoires, de telle manière qu’on ne
peut - quoi qu’en aient pensé plusieurs commentateurs - parler d’autonomie
interne. Les décrets du 4 avril 1957 qui l’appliquent, établissent bien un
nouveau mode de gestion des affaires territoriales, mais ne changent pas la
nature des relations entre la
Métropole et ses Territoires d’outre-mer.
Le Chef du Territoire - haut
fonctionnaire du corps de la
France d’outre-mer - “ nommé par décret en Conseil des
ministres (...) responsable de ses actes devant le Gouvernement, dont il reçoit
les instructions ” garde “ autorité sur tous les services de l’État
fonctionnant dans le Territoire ”, Seul, il “ est responsable du maintien de
l’ordre public ” comme auparavant (article 1° du décret 57-460) et si l’un des
principes essentiels de la réforme réside dans le fait que le fait que “ le Conseil
de gouvernement assure l’administration des services territoriaux ”, c’est “ sous
la haute autorité du Chef du Territoire et sous sa présidence ” (article 4 du
même décret). Le Chef du Territoire demeure “ le chef de l’administration ”
(article 2) et la “ gestion d’un ou de plusieurs services publics territoriaux
par chacun des membres du Conseil de gouvernement se fait “ par délégation du
Chef de territoire ” (article 16). “ Placé sous l’autorité hiérarchique du
ministre de la France
d’outre-mer ”, le chef du Territoire l’est aussi sous celle du haut-commissaire
à Dakar (article 1°). Et cette situation qui maintient la subordination de la Mauritanie et vis-à-vis
de Paris et vis-à-vis de Dakar n’est pas de pure forme. Suivant l’article 8 du
décret 57-458, seul le Haut-Commissaire de la République “ assure la
promulgation, la publication et l’exécution des lois et des décrets et
l’application des actes et instructions du ministre de la France d’outre-mer ”. Seul,
“ il dispose du pouvoir réglementaire. Il assure et coordonne la défense des
territoires de son ressort et leur participation à l’effort commun de défense.
Il assure le maintien de l’ordre public et la sûreté des personnes et des biens
; il veille à la bonne administration de la justice. Il déclare l’état de siège
(...), communique avec les représentants de la République d’outre-mer,
les autorités des pays étrangers en Afrique ”. Les articles 1° et 2 du décret
57-460 ne font agir le Chef du Territoire - pourtant autorité suprême en
Mauritanie – que “ par délégation permanente du Haut-Commissaire ” et “ dans le
cadre de la législation et réglementation édictée par la Métropole et de
l’exécution desquelles est chargée le Haut-Commissaire. En matière de sécurité,
la subordination du Chef du Territoire est totale - on le constatera lors de l’
”opération Ecouvillon” - puisque ce n’est pas par délégation, mais “ sous
l’autorité du Haut-Commissaire (qu’) il est responsable du maintien de l’ordre
public dans le territoire ”.
Au surplus, les seuls organes
vraiment mauritaniens : Conseil de gouvernement et Assemblée territoriale -
bien qu’ils soient élus - demeurent des organes administratifs, dont les actes
sont susceptibles d’annulation. De ce point de vue, les délibérations de
l’Assemblée territoriale sont assimilées à des règlements, ce qui ressort
d’ailleurs de l’examen de sa compétence et des dispositions de la Loi-cadre suivant
laquelle “ les Assemblées pourront abroger ou modifier tout texte réglementaire
régissant les matières entrant dans les dites attributions ”. L’article 13 du
décret 57-460 applique la même qualification avec les mêmes conséquences aux “ actes
pris en Conseil de Gouvernement ” qui “ sont susceptibles de recours devant le
Conseil d’État statuant au contentieux ”. Mais c’est l’article 12 du même
décret qui va le plus loin, en instaurant une véritable “ clause de sauvegarde ”
des compétences métropolitaines, puisque le Chef du Territoire - s’il “ estime
qu’une délibération du Conseil de Gouvernement excède les pouvoirs de celui-ci
ou est de nature à porter atteinte à la défense nationale, à l‘ordre public, au
maintien de la sécurité ou aux libertés publiques ” - en saisit le ministre de la France d’outre-mer qui peut
annuler la délibération dans un délai suspensif de trois mois, par décret pris
avis du Conseil d’État. L’article 47 accorde enfin au ministre de la France d’outre-mer la
possibilité plus classique de “ provoquer ” l’annulation des délibérations de
l’Assemblée et de sa commission permanente pour excès de pouvoir ou violation
de la loi par décret pris dans la forme de règlement d’administration
publique”.
En définitive, le nouveau
statut, dans son fond comme dans son fonctionnement, demeure soumis au
Parlement et au Gouvernement métropolitains. Au Parlement, puisque les pouvoirs
accordés par la loi du 23 juin 1956 ayant expiré le 1° mars 1957, conformément
à l’article 7 de la loi-cadre, le législateur est seul habilité - en vertu des
articles 74 et 86 de la
Constitution - à fixer l’organisation des Territoires d’outre-mer.
Au gouvernement, puisqu’il arbitre le jeu des pouvoirs publics dans le
Territoire : par décret en Conseil des ministres, il prononce la dissolution du
Conseil de Gouvernement (article 17 du décret 57-459) et celle de l’Assemblée
territoriale, si - dans le silence des décrets d’avril 1957 - on admet que
l’article 32 du décret 46-2375 du 25 octobre 1946 qui a créé l’organe
délibérant, garde sa valeur : dans les mêmes conditions, le gouvernement nomme
et révoque le Chef du territoire. Ces prérogatives ne sont pas non plus de pure
forme. Au Cameroun, au Niger, au Soudan d’alors (futur Mali), la métropole
réagit aux mouvements du suffrage universel quand ils ne lui sont pas dociles.
L’autorité ne change donc
guère de mains. En est-il de même pour les compétences à exercer par le
Territoire ? Ce que la loi-cadre concède en la matière se déduit des articles 7
et 8 du décret 57-460 qui indiquant la matière des arrêtés ou actes
obligatoirement pris en Conseil de gouvernement, disposent que ces arrêtés
“doivent être soumis à l’avis préalable de l’Assemblée territoriale”. Prévoyant
réciproquement que ”l’Assemblée délibère sur tous projets établis par le Chef
de Territoire en Conseil de Gouvernement”, les articles 27 à 29, 31,36, 39 et
40 du même décret énumèrent les objets de ces projets. Il en ressort que la
compétence territoriale est limitée à la création et la réorganisation des
diverses collectivités intérieurs du Territoire, savoir les circonscriptions,
les communes, les chefferies – la fonction publique et le régime du travail –
l’expansion économique du Territoire, savoir l’octroi de concessions agricoles
ou de permis de recherches minières, la réglementation des prix, la
détermination des ressources du budget territorial, le commerce intérieur – les
services publics territoriaux – l’éducation de base. Sont donc exclues des
matières aussi importantes pour la vie quotidienne du territoire que
l’organisation et le fonctionnement de la justice, l’éducation autre que “de
base”, les douanes même s’il s’agit de percevoir des droits entre territoires
de la même fédération, le régime des associations, les libertés publiques et
bien entendu les “compétences régaliennes” de la diplomatie, de la sûreté de
l’Etat et de la monnaie. D’ailleurs, beaucoup des compétences déléguées l’ont
été par la Parlement
bien en peine de statuer sur elles.
L’innovation
de la Loi-cadre
ne réside donc pas dans une modification du statut du Territoire, mais dans
l’institution d’une nouvelle représentation territoriale qui va supplanter celles déjà existantes : l’Assemblée locale
et les représentants au Parlement métropolitain. Personne, dans le moment, ne
s’en aperçoit nettement…
Cette nouvelle représentation
réside dans un Conseil de gouvernement, élu au scrutin de liste en tête de
laquelle figure un Vice-Président (articles 2 et 5 du décret 57-459).
Significativement, mais pour des raisons différentes, ni le Ministre de la France d’outre-mer ni les
parlementaires africains ne voient là l’essentiel de la réforme. Gaston
Defferre, le ministre de la
France d’Outre-mer – dont le projet initial insiste davantage sur l’extension du pouvoir
délibérant des Assemblées locales et des compétences territoriales – s’est
récusé à “ une sorte de transfert des pouvoirs du Gouverneur, qui représente
l’Etat dans le Territoire, au premier ministre par le conseil de gouvernement “
et il se garde de monter en épingle la nouvelle institution. Les parlementaires
se sont battus en commission et en séance pour que soient accrus les pouvoirs
et la représentativité de ce Conseil. N’ayant abouti que sur ce dernier point,
ils jugent dans leur ensemble l’institution nouvelle comme de moindre
importance que la traditionnelle représentation du Territoire aux
assemblées métropolitaines. Senghor,
Houphouet-Boigny, Modibo Keita préfèrent leur siège au Palais-Bourbon, voire au
gouvernement métropolitain, à une investiture dans leur propre Territoire comme
Vice-Président du Conseil. Les parlementaires mauritaniens ont la même optique.
Sidi el Moktar N’Diaye – certes favorable au projet Apithy du 25 Janvier 1957
prévoyant la consultation des Africains et le droit à l’indépendance – se
rallie cependant sans difficulté au compromis du 2 Février 1957 accepté par le
Ministre et par la commission des Territoires d’outre-mer. De même qu’il avait
voté, dès sa première lecture le 22 Mars 1956, le projet de loi-cadre alors que
le collège unique restait encore conditionnel, de même le député de la Mauritanie approuve
toute avancée des projets même s’ils sont en retrait sur certaines espérances.
L’essentiel est que “ les pouvoirs actuellement restreints des Assemblées
locales, seront élargis et décisifs ” et que “ le suffrage universel et le
collège unique pour tous les habitants de l’Union française seront appliqués ”,
explique le député à ses mandants d’Atar
en Avril 1956. Lui pour qui compte
davantage “ d’accroître tout ce qui, sur le plan métropolitain et sur le plan
local, peut développer et renforcer la personnalité et l’influence de notre
pays ” ne briguera pas plus que ses collègues des autres territoires, la vice-présidence
du Conseil de gouvernement. Le sénateur Razac, plus attentif aux questions
institutionnelles, déclare au Conseil de la République, le 27 Février
1957, que le problème des responsabilités collectives et individuelles des
ministres est au cœur du débat et qu’il faudrait partager plus nettement les
compétences du Conseil de gouvernement et celles du chef de Territoire. Mais,
dans son rapport lu au palais du Luxembourg, au nom de la commission des
T.O.M., le 7 Juin 1956, il appelait davantage l’attention sur la création des
conseils de circonscription, réforme qu’il considère comme “ la plus originale
” que sur les Conseils de gouvernement et leur fonctionnement. Somme toute, aux
yeux de la génération – africaine ou métropolitaine – qui a vécu la Quatrième République
française (de 1946 à 1958), les affaires africaines comme toutes les autres se
débattent en Assemblée métropolitaine ou locale, non ailleurs : le Conseil de
gouvernement “ n’assure (que) l’administration des services territoriales ”
(article 4 du décret 57-460).
Mais à la différence des
autres Territoires, la
Mauritanie n’avait guère bénéficié du système de
représentation parlementaire et n’avait fait parler d’elle dans les Assemblées
métropolitaines qu’à partir du moment où, bien malgré elle, la question
saharienne l’avait mise en vedette. A défaut de pouvoirs nouveaux, l’apparition
d’une forme d’expression différente de celles déjà expérimentées sans le relief
de personnalités telles qu’Houphouet-Boigny ou Léopold Sédar Senghor, ou
l’encadrement d’un parti puissant comme le R.D.A., révolutionne les
institutions territoriales. La nature des problèmes posés au Territoire fait le
reste : la revendication marocaine autant que la réalisation des
investissements nécessaires au transfert du chef-lieu et à la mise en
exploitation des mines, demandent une argumentation plus “gouvernementale” que
“parlementaire”. Quand, dans les Territoires voisins, le centre de décision et
l’expression du pays demeurent concentrés en la personne du ou des députés, la Mauritanie – suivant sur
ce plan la même évolution que la
Guinée – voit son exécutif local devenir en un an son vouloir
et sa parole. L’application de la
Loi-cadre donne donc au Territoire un nouveau moyen de
s’exprimer. Mais ni le parti mauritanien majoritaire : l’U.P.M., ni la rue
Oudinot (le ministère de l’Outre-Mer) ne laissent au hasard la mise en œuvre de
cette possibilité.
Dès que la conclusion des
débats parlementaires est prévisible, Paris nomme à nouveau pour gouverner la Mauritanie, Jean-Albert
Mouragues qui a déjà dirigé le Territoire pendant deux ans et qui, à cette
expérience, ajoute celle d’avoir participé de très près à la confection des
nouveaux textes, puisqu’il dirigeait le cabinet du ministre de la France d’Outre-mer [5].
Quant à la tête de liste gouvernementale, les deux parlementaires, Sidi el
Moktar N’Diaye et Yvon Razac, y placent celui que l’on considère alors comme
leur homme. Moktar Ould Daddah, quand il est investi le 20 Mai 1957 (chronique anniversaire – Le Calame du 23 Mai 2007), n’a donc a priori presqu’aucun pouvoir, moralement ni en
droit...
Le 12 Juin 1957, il marque pourtant que la donne a complètement
changé, et selon son initiative et les engagements qu’il vient de
prendre : Moktar Ould Daddah prend pour la première fois la parole devant
la population, c’est à Nouakchott, et ce qui s’appellera plus tard le conseil
des ministres vient juste de se tenir… sous une tente, au flanc de la dûne [6].
Dans les quatre jours de la formation du premier gouvernement mauritanien, il
avait fait décider que le Conseil de gouvernement se réunirait le 12 Juin
suivant à Nouakchott “ pour étudier sur place le problème posé pour le
transfert du chef-lieu ”. La
Mauritanie, et son très jeune chef, vont commencer de
surprendre.
[1] - c’est cependant son sénateur, Yvon
Razac, qui joue un rôle décisif pour amender le projet gouvernemental : le 21 Mai, il est chargé de rapporter au Conseil de la République le projet,
et le 12 Juin, cette assemblée métrppolitaine adopte un amendement par 167 voix
contre 143 tendant à l’institution sans délai du collège unique pour l’élection
des Assemblées territoriales
[2] - les Togolais qui ont déjà choisi par référendum du 9 mai
1956 le maintien du régime de tutelle en attendant une solution définitive que
n’a pas constituer le statut du 16 avril 1956 se voient proposer un second
référendum le 28 octobre 1956. Il leur ainsi permis de choisir entre la tutelle
et l’autonomie interne, en même temps qu’ils ratifient leur nouveau régime
défini par le décret métropolitaindu 24 août 1956 dont le projet avait été
examiné et amendé par leur Assemblée territoriale, du 10 au 17 août. De même,
l’Assemblée territoriale du Cameroun renouvelée le 23 décembre 1956, examine le
projet de statut du 28 janvier au 22 février l’amende et l’adopte. C’est ce
texte, accepté par le gouvernement métropolitain qui est - après vote favorable
du Parlement à Paris - est promulgué le
9 mai 1957.
[3] - malgré les promesses que le Conseiller de l’Union
française, Souleymane ould Cheikh Sidya semble avoir reçues
[5] - ce qu’il souligne lui-même en reprenant
langue avec l’Assemblée territoriale le 15 Décembre 1956. De nouveau nommé
Gouverneur de la Mauritanie,
le 14 Mai, Jean-Albert Mouragues, en connaisseur du pays, s’était rendu, dès le
30, à Atar, puis, les 17 et 18 Juin, à Boutilimit
[6] - j’ai l’ordre du jour de ce conseil,
mais pas sous les yeux… et je cherche à retrouver une trace écrite de
l’improvisation, que fit ce jour -là Moktar Ould Daddah. Témoignage d’un
Français : émotion de tous, et élocution la faisant ressentir. Paradoxalement,
le Président n’évoque pas ce conseil fondateur dans ses mémoires La
Mauritanie,
contre vents et marées (éd. Karthala . Octobre 2003 . 669 pages)
disponible en arabe et en français
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