samedi 19 juillet 2014

chronique d'Ould Kaîge - publié déjà par Le Calame . 16 Juin 2009



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19 Juin 1956   &    12 Juin 1957

L’Assemblée nationale française adopte définitivement
le projet de loi-cadre sur l’Outre-Mer
&
(Sous la tente), le gouvernement se réunit pour la première fois à Nouakchott

 




Le 19 Juin 1956, l’Assemblée nationale française adopte définitivement le projet de Loi-Cadre, tel qu’amendé par le Conseil de la République (le Sénat de la Quatrième République avec moins de pouvoirs que l’actuel). 446 voix contre 98. Tous les élus africains, dont beaucoup étaient réticents en première lecture, ont cette fois voté pour… le texte dit « loi Defferre », du nom du ministre de la France d’Outre-Mer, est promulgué le 23 Juin 1956. Il est le « cadre » de l’évolution africaine vers l’autonomie et, partant, vers l’indépendance.

La Mauritanie n’a pas été associée directement [1] à l’élaboration des textes qui, en 1957 puis en 1958, bouleversenet son statut colonial. C’est d’ailleurs le lot de tous les Territoires d’outre-mer pour le régime de cette Loi-cadre. Exception pour les anciennes possessions allemandes d’avant 1918, du fait de leur statut international [2],  la loi du 23 Juin 1956 avait prévu dans ses articles 8 et 9 que les statuts du Togo et du Cameroun seraient définis « par décret en Conseil des ministres, après avis de l’Assemblée territoriale », ce qui se réalisa effectivement. L’article 74 de la Constitution française du 27 Octobre 1946 disposait bien que « le statut et l’organisation intérieure de chaque Territoire d’outre-mer ou de chaque groupe de Territoires sont fixés par la loi, après avis de l’Assemblée de l’Union française et consultation des Assemblées territoriales » - mais la procédure togolaise ou camerounaise, que confirmera l’article 74 de la Constitution du 4 Octobre 1958, est ignorée pour élaborer la Loi-cadre, et son texte ne prévoit nulle part la consultation des Assemblées Territoriales. La participation des Territoires d’outre-mer à l’élaboration de leur nouveau statut s’est donc limitée à la présence de deux élus africains dans le gouvernement préparant ces textes : Félix Houphouet-Boigny (ivoirien) et Hamadoun Dicko (nigérien), et à l’intervention de parlementaires en commission et en séance.

La Mauritanie, encore moins que d’autres, ne contribue aux amendements du texte qui va la régir. Ses représentants ont surtout lutté pour éviter qu’elle fasse partie d’un autre ensemble que l’A.O.F. : l’O.C.R.S. ou une hypothétique « Afrique saharienne française ». Elle ne sera pas davantage représentée dans les travaux préparant la nouvelle Constitution, instituant une Communauté et, à l’initiative du général de Gaulle revenant au pouvoir, donnant aux anciennes colonies le droit à la sécession et à l’indépendance [3].

Le régime institué par la Loi-cadre est « libéral » d’un point de vue métropolitain et français, restrictif d’un point de vue africain et mauritanien.
Gaston Defferre, socialiste, participant au gouvernement formé par Guy Mollet après des élections anticipées, et dont beaucoup avaient attendu qu’elles imposent le retour au pouvoir de Pierre Mendès France, dépose un projet de loi, le 29 Février 1956 parce qu’ “ il ne faut pas se laisser devancer et domine par les événements pour ensuite céder aux revendications lorsqu’elles s’expriment sous une forme violente. Il importe de prendre en temps utile les dispositions qui permettent d’éviter les conflits graves. Le gouvernement propose donc un projet de loi qui prévoit des réformes dont la mise en application rapide satisferait certains désirs légitimes des populations d’outre-mer ”. La France entend que “ la rapide évolution des populations d’outre-mer (...) s’effectue dans le sens que nous entendons lui imprimer ” [4]

Libérale, la réforme le semble aux yeux du Gouvernement : le collège unique et le suffrage universel sont accordés, les assemblées territoriales sont dotées “ d’un pouvoir délibérément élargi ” et sont créés “ des conseils de gouvernement, qui permettent aux représentants des populations de participer à l’exercice du pouvoir exécutif outre-mer ”. La réforme paraît pourtant restreinte aux yeux des africains : d’abord par rapport au moment où elle intervient, ensuite dans le régime même qu’elle institue.

Ouvrant le débat au Palais-Bourbon, le 20 Mars 1956, le rapporteur général Alduy constate que “ depuis les promesses faites par le Général de Gaulle à Brazzaville aux pays d’outre-mer, depuis les déclarations prononcées lors de l’élaboration de la Constitution, depuis enfin qu’a été adopté le préambule de la Constitution qui donne aux peuples d’outre-mer le droit d’accéder à la gestion de leurs propres affaires, de grands espoirs ont été éveillés dans les Territoires d’outre-mer, dans l’Afrique noire française”. On ne peut mieux rappeler que la Loi-cadre adoptée en 1956, quand le Maroc et la Tunisie sont indépendants et que la Côte de l’Or britannique (le Ghana) va le devenir, ne tient des promesses faites en 1944-1946 qu’avec dix ans de retard !

Tardif, le régime institué limite les prérogatives concédées aux Territoires, de telle manière qu’on ne peut - quoi qu’en aient pensé plusieurs commentateurs - parler d’autonomie interne. Les décrets du 4 avril 1957 qui l’appliquent, établissent bien un nouveau mode de gestion des affaires territoriales, mais ne changent pas la nature des relations entre la Métropole et ses Territoires d’outre-mer.

Le Chef du Territoire - haut fonctionnaire du corps de la France d’outre-mer - “ nommé par décret en Conseil des ministres (...) responsable de ses actes devant le Gouvernement, dont il reçoit les instructions ” garde “ autorité sur tous les services de l’État fonctionnant dans le Territoire ”, Seul, il “ est responsable du maintien de l’ordre public ” comme auparavant (article 1° du décret 57-460) et si l’un des principes essentiels de la réforme réside dans le fait que le fait que “ le Conseil de gouvernement assure l’administration des services territoriaux ”, c’est “ sous la haute autorité du Chef du Territoire et sous sa présidence ” (article 4 du même décret). Le Chef du Territoire demeure “ le chef de l’administration ” (article 2) et la “ gestion d’un ou de plusieurs services publics territoriaux par chacun des membres du Conseil de gouvernement se fait “ par délégation du Chef de territoire ” (article 16). “ Placé sous l’autorité hiérarchique du ministre de la France d’outre-mer ”, le chef du Territoire l’est aussi sous celle du haut-commissaire à Dakar (article 1°). Et cette situation qui maintient la subordination de la Mauritanie et vis-à-vis de Paris et vis-à-vis de Dakar n’est pas de pure forme. Suivant l’article 8 du décret 57-458, seul le Haut-Commissaire de la République “ assure la promulgation, la publication et l’exécution des lois et des décrets et l’application des actes et instructions du ministre de la France d’outre-mer ”. Seul, “ il dispose du pouvoir réglementaire. Il assure et coordonne la défense des territoires de son ressort et leur participation à l’effort commun de défense. Il assure le maintien de l’ordre public et la sûreté des personnes et des biens ; il veille à la bonne administration de la justice. Il déclare l’état de siège (...), communique avec les représentants de la République d’outre-mer, les autorités des pays étrangers en Afrique ”. Les articles 1° et 2 du décret 57-460 ne font agir le Chef du Territoire - pourtant autorité suprême en Mauritanie – que “ par délégation permanente du Haut-Commissaire ” et “ dans le cadre de la législation et réglementation édictée par la Métropole et de l’exécution desquelles est chargée le Haut-Commissaire. En matière de sécurité, la subordination du Chef du Territoire est totale - on le constatera lors de l’ ”opération Ecouvillon” - puisque ce n’est pas par délégation, mais “ sous l’autorité du Haut-Commissaire (qu’) il est responsable du maintien de l’ordre public dans le territoire ”.

Au surplus, les seuls organes vraiment mauritaniens : Conseil de gouvernement et Assemblée territoriale - bien qu’ils soient élus - demeurent des organes administratifs, dont les actes sont susceptibles d’annulation. De ce point de vue, les délibérations de l’Assemblée territoriale sont assimilées à des règlements, ce qui ressort d’ailleurs de l’examen de sa compétence et des dispositions de la Loi-cadre suivant laquelle “ les Assemblées pourront abroger ou modifier tout texte réglementaire régissant les matières entrant dans les dites attributions ”. L’article 13 du décret 57-460 applique la même qualification avec les mêmes conséquences aux “ actes pris en Conseil de Gouvernement ” qui “ sont susceptibles de recours devant le Conseil d’État statuant au contentieux ”. Mais c’est l’article 12 du même décret qui va le plus loin, en instaurant une véritable “ clause de sauvegarde ” des compétences métropolitaines, puisque le Chef du Territoire - s’il “ estime qu’une délibération du Conseil de Gouvernement excède les pouvoirs de celui-ci ou est de nature à porter atteinte à la défense nationale, à l‘ordre public, au maintien de la sécurité ou aux libertés publiques ” - en saisit le ministre de la France d’outre-mer qui peut annuler la délibération dans un délai suspensif de trois mois, par décret pris avis du Conseil d’État. L’article 47 accorde enfin au ministre de la France d’outre-mer la possibilité plus classique de “ provoquer ” l’annulation des délibérations de l’Assemblée et de sa commission permanente pour excès de pouvoir ou violation de la loi par décret pris dans la forme de règlement d’administration publique”.

En définitive, le nouveau statut, dans son fond comme dans son fonctionnement, demeure soumis au Parlement et au Gouvernement métropolitains. Au Parlement, puisque les pouvoirs accordés par la loi du 23 juin 1956 ayant expiré le 1° mars 1957, conformément à l’article 7 de la loi-cadre, le législateur est seul habilité - en vertu des articles 74 et 86 de la Constitution - à fixer l’organisation des Territoires d’outre-mer. Au gouvernement, puisqu’il arbitre le jeu des pouvoirs publics dans le Territoire : par décret en Conseil des ministres, il prononce la dissolution du Conseil de Gouvernement (article 17 du décret 57-459) et celle de l’Assemblée territoriale, si - dans le silence des décrets d’avril 1957 - on admet que l’article 32 du décret 46-2375 du 25 octobre 1946 qui a créé l’organe délibérant, garde sa valeur : dans les mêmes conditions, le gouvernement nomme et révoque le Chef du territoire. Ces prérogatives ne sont pas non plus de pure forme. Au Cameroun, au Niger, au Soudan d’alors (futur Mali), la métropole réagit aux mouvements du suffrage universel quand ils ne lui sont pas dociles.

L’autorité ne change donc guère de mains. En est-il de même pour les compétences à exercer par le Territoire ? Ce que la loi-cadre concède en la matière se déduit des articles 7 et 8 du décret 57-460 qui indiquant la matière des arrêtés ou actes obligatoirement pris en Conseil de gouvernement, disposent que ces arrêtés “doivent être soumis à l’avis préalable de l’Assemblée territoriale”. Prévoyant réciproquement que ”l’Assemblée délibère sur tous projets établis par le Chef de Territoire en Conseil de Gouvernement”, les articles 27 à 29, 31,36, 39 et 40 du même décret énumèrent les objets de ces projets. Il en ressort que la compétence territoriale est limitée à la création et la réorganisation des diverses collectivités intérieurs du Territoire, savoir les circonscriptions, les communes, les chefferies – la fonction publique et le régime du travail – l’expansion économique du Territoire, savoir l’octroi de concessions agricoles ou de permis de recherches minières, la réglementation des prix, la détermination des ressources du budget territorial, le commerce intérieur – les services publics territoriaux – l’éducation de base. Sont donc exclues des matières aussi importantes pour la vie quotidienne du territoire que l’organisation et le fonctionnement de la justice, l’éducation autre que “de base”, les douanes même s’il s’agit de percevoir des droits entre territoires de la même fédération, le régime des associations, les libertés publiques et bien entendu les “compétences régaliennes” de la diplomatie, de la sûreté de l’Etat et de la monnaie. D’ailleurs, beaucoup des compétences déléguées l’ont été par la Parlement bien en peine de statuer sur elles.

L’innovation de la Loi-cadre ne réside donc pas dans une modification du statut du Territoire, mais dans l’institution d’une nouvelle représentation territoriale qui va supplanter celles déjà existantes : l’Assemblée locale et les représentants au Parlement métropolitain. Personne, dans le moment, ne s’en aperçoit nettement…

Cette nouvelle représentation réside dans un Conseil de gouvernement, élu au scrutin de liste en tête de laquelle figure un Vice-Président (articles 2 et 5 du décret 57-459). Significativement, mais pour des raisons différentes, ni le Ministre de la France d’outre-mer ni les parlementaires africains ne voient là l’essentiel de la réforme. Gaston Defferre, le ministre de la France d’Outre-mer – dont le projet initial  insiste davantage sur l’extension du pouvoir délibérant des Assemblées locales et des compétences territoriales – s’est récusé à “ une sorte de transfert des pouvoirs du Gouverneur, qui représente l’Etat dans le Territoire, au premier ministre par le conseil de gouvernement “ et il se garde de monter en épingle la nouvelle institution. Les parlementaires se sont battus en commission et en séance pour que soient accrus les pouvoirs et la représentativité de ce Conseil. N’ayant abouti que sur ce dernier point, ils jugent dans leur ensemble l’institution nouvelle comme de moindre importance que la traditionnelle représentation du Territoire aux assemblées  métropolitaines. Senghor, Houphouet-Boigny, Modibo Keita préfèrent leur siège au Palais-Bourbon, voire au gouvernement métropolitain, à une investiture dans leur propre Territoire comme Vice-Président du Conseil. Les parlementaires mauritaniens ont la même optique. Sidi el Moktar N’Diaye – certes favorable au projet Apithy du 25 Janvier 1957 prévoyant la consultation des Africains et le droit à l’indépendance – se rallie cependant sans difficulté au compromis du 2 Février 1957 accepté par le Ministre et par la commission des Territoires d’outre-mer. De même qu’il avait voté, dès sa première lecture le 22 Mars 1956, le projet de loi-cadre alors que le collège unique restait encore conditionnel, de même le député de la Mauritanie approuve toute avancée des projets même s’ils sont en retrait sur certaines espérances. L’essentiel est que “ les pouvoirs actuellement restreints des Assemblées locales, seront élargis et décisifs ” et que “ le suffrage universel et le collège unique pour tous les habitants de l’Union française seront appliqués ”, explique le député à ses  mandants d’Atar  en Avril 1956. Lui pour qui compte davantage “ d’accroître tout ce qui, sur le plan métropolitain et sur le plan local, peut développer et renforcer la personnalité et l’influence de notre pays ” ne briguera pas plus que ses collègues des autres territoires, la vice-présidence du Conseil de gouvernement. Le sénateur Razac, plus attentif aux questions institutionnelles, déclare au Conseil de la République, le 27 Février 1957, que le problème des responsabilités collectives et individuelles des ministres est au cœur du débat et qu’il faudrait partager plus nettement les compétences du Conseil de gouvernement et celles du chef de Territoire. Mais, dans son rapport lu au palais du Luxembourg, au nom de la commission des T.O.M., le 7 Juin 1956, il appelait davantage l’attention sur la création des conseils de circonscription, réforme qu’il considère comme “ la plus originale ” que sur les Conseils de gouvernement et leur fonctionnement. Somme toute, aux yeux de la génération – africaine ou métropolitaine – qui a vécu la Quatrième République française (de 1946 à 1958), les affaires africaines comme toutes les autres se débattent en Assemblée métropolitaine ou locale, non ailleurs : le Conseil de gouvernement “ n’assure (que) l’administration des services territoriales ” (article 4 du décret 57-460). 

Mais à la différence des autres Territoires, la Mauritanie n’avait guère bénéficié du système de représentation parlementaire et n’avait fait parler d’elle dans les Assemblées métropolitaines qu’à partir du moment où, bien malgré elle, la question saharienne l’avait mise en vedette. A défaut de pouvoirs nouveaux, l’apparition d’une forme d’expression différente de celles déjà expérimentées sans le relief de personnalités telles qu’Houphouet-Boigny ou Léopold Sédar Senghor, ou l’encadrement d’un parti puissant comme le R.D.A., révolutionne les institutions territoriales. La nature des problèmes posés au Territoire fait le reste : la revendication marocaine autant que la réalisation des investissements nécessaires au transfert du chef-lieu et à la mise en exploitation des mines, demandent une argumentation plus “gouvernementale” que “parlementaire”. Quand, dans les Territoires voisins, le centre de décision et l’expression du pays demeurent concentrés en la personne du ou des députés, la Mauritanie – suivant sur ce plan la même évolution que la Guinée – voit son exécutif local devenir en un an son vouloir et sa parole. L’application de la Loi-cadre donne donc au Territoire un nouveau moyen de s’exprimer. Mais ni le parti mauritanien majoritaire : l’U.P.M., ni la rue Oudinot (le ministère de l’Outre-Mer) ne laissent au hasard la mise en œuvre de cette possibilité.

Dès que la conclusion des débats parlementaires est prévisible, Paris nomme à nouveau pour gouverner la Mauritanie, Jean-Albert Mouragues qui a déjà dirigé le Territoire pendant deux ans et qui, à cette expérience, ajoute celle d’avoir participé de très près à la confection des nouveaux textes, puisqu’il dirigeait le cabinet du ministre de la France d’Outre-mer [5]. Quant à la tête de liste gouvernementale, les deux parlementaires, Sidi el Moktar N’Diaye et Yvon Razac, y placent celui que l’on considère alors comme leur homme. Moktar Ould Daddah, quand il est investi le 20 Mai 1957 (chronique anniversaire – Le Calame du 23 Mai 2007), n’a donc a priori presqu’aucun pouvoir, moralement ni en droit...
                              
Le 12 Juin 1957, il marque pourtant que la donne a complètement changé, et selon son initiative et les engagements qu’il vient de prendre : Moktar Ould Daddah prend pour la première fois la parole devant la population, c’est à Nouakchott, et ce qui s’appellera plus tard le conseil des ministres vient juste de se tenir… sous une tente, au flanc de la dûne [6]. Dans les quatre jours de la formation du premier gouvernement mauritanien, il avait fait décider que le Conseil de gouvernement se réunirait le 12 Juin suivant à Nouakchott “ pour étudier sur place le problème posé pour le transfert du chef-lieu ”. La Mauritanie, et son très jeune chef, vont commencer de surprendre.



[1] - c’est cependant son sénateur, Yvon Razac, qui joue un rôle décisif pour amender le projet gouvernemental :  le 21 Mai, il est chargé de rapporter au Conseil de la République le projet, et le 12 Juin, cette assemblée métrppolitaine adopte un amendement par 167 voix contre 143 tendant à l’institution sans délai du collège unique pour l’élection des Assemblées territoriales

[2] - les Togolais qui ont déjà choisi par référendum du 9 mai 1956 le maintien du régime de tutelle en attendant une solution définitive que n’a pas constituer le statut du 16 avril 1956 se voient proposer un second référendum le 28 octobre 1956. Il leur ainsi permis de choisir entre la tutelle et l’autonomie interne, en même temps qu’ils ratifient leur nouveau régime défini par le décret métropolitaindu 24 août 1956 dont le projet avait été examiné et amendé par leur Assemblée territoriale, du 10 au 17 août. De même, l’Assemblée territoriale du Cameroun renouvelée le 23 décembre 1956, examine le projet de statut du 28 janvier au 22 février l’amende et l’adopte. C’est ce texte, accepté par le gouvernement métropolitain qui est - après vote favorable du Parlement à Paris - est  promulgué le 9 mai 1957.

[3] - malgré les promesses que le Conseiller de l’Union française, Souleymane ould Cheikh Sidya semble avoir reçues

[4] - projet de circulaire ministérielle sur la politique de contact – 1956
[5] - ce qu’il souligne lui-même en reprenant langue avec l’Assemblée territoriale le 15 Décembre 1956. De nouveau nommé Gouverneur de la Mauritanie, le 14 Mai, Jean-Albert Mouragues, en connaisseur du pays, s’était rendu, dès le 30, à Atar, puis, les 17 et 18 Juin, à Boutilimit

[6] - j’ai l’ordre du jour de ce conseil, mais pas sous les yeux… et je cherche à retrouver une trace écrite de l’improvisation, que fit ce jour -là Moktar Ould Daddah. Témoignage d’un Français : émotion de tous, et élocution la faisant ressentir. Paradoxalement, le Président n’évoque pas ce conseil fondateur dans ses  mémoires La Mauritanie, contre vents et marées (éd. Karthala . Octobre 2003 . 669 pages) disponible en arabe et en français

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