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25 Janvier 1957 & 23 Janvier 1964
Textes d’application de la Loi-cadre d’autonomie
des territoires d’outre-mer français
&
Ouverture à Kaédi d’une
conférence nationale des cadres
Quelles conditions concrètes pour la
démocratie ?
Le 25 Janvier 1957,
la commission des Territoires d’Outre-Mer, à l’Assemblée nationale
française débat des textes d’application de la Loi-Cadre. Celle-ci
a été votée le 23 Juin précédent sur
proposition de Gaston Defferre – dont Pierre Messmer, auparavant gouverneur de la Mauritanie, dirige le
cabinet rue Oudinot – conformément aux engagements de Guy Mollet lors de son
investiture comme président du Conseil : “amener les territoires
d’Outre-Mer à gérer démocratiquement leurs propres affaires … en faisant une
totale confiance aux populations ”. Dans ce gouvernement, Félix
Houphouet-Boigny est ministre délégué à la présidence du Conseil.
Les
décisions – qui seront formalisées par les décrets du 4 Avril 1957, que l’on
peut considérer comme la première « constitution » de la future
République Islamique de Mauritanie – ont été laborieuses. Les débats en
commission et en séance plénière ont – considérablement – fait évoluer le projet
initial, dès le stade de la Loi-Cadre.
Le 21
Mars 1956, en ouvrant la discussion générale, Gaston Defferre avait indiqué ses
intentions concernant cet inévitable Conseil de gouvernement : “cinq
conseillers devait être élus et quatre devaient être des fonctionnaires ...
puisqu’il s’agit de membres de l’exécutif, on ne peut procéder à une élection
ordinaire ... il y aura bien dix membres dignes de la confiance de l’Assemblée
? Parmi eux, le gouverneur choisira cinq qui participeront aux travaux du Conseil
de Gouvernement” [1]. Et
d’affirmer que cette procédure lui paraît “non pas seulement bonne, mais encore
conforme aux traditions de tous les pays démocratiques”. Ainsi, il est entendu
que le Conseil de Gouvernement sera pour moitié composé de membres nommés,
puisqu’aux quatre fonctionnaires se joint au moins numériquement – sinon dans
les votes, où il a voix prépondérante – le Chef du Territoire, haut
fonctionnaire de la
République. Et d’avouer qu’il s’agit – non de gestion directe
– mais seulement de participation à la gestion. D’ailleurs, les membres du
nouvel organisme ont le titre de conseillers de gouvernement ce qui les
rapproche – ainsi que le fait qu’ils sont encore choisis par le Gouverneur,
même si c’est d’une manière atténuée – des membres de l’ancien Conseil privé de
chacune des colonies française. L’appellation comme la responsabilité effective
peut même alors se comparer avec les
attributions de l’Assemblée territoriale, surtout quand il s’agit d’une
Assemblée peu nombreuse se confondant dans les faits avec sa Commission
permanente, elle-même en étroit contact avec l’administration. Même s’ils ont
la responsabilité d’un service – ce à quoi s’engage le Gouvernement – ces Conseillers
ne portent qu’une responsabilité individuelle : à lui seul le Gouverneur –
représentant de la
République et agent du Gouvernement – demeure l’exécutif et
le chef de l’administration. Pour qu’on le comprenne bien, le ministre de la France d’Outre-Mer montre
le 30 Janvier 1957 que le projet de certains ne sera pas réalisé par la mise en
application des textes gouvernementaux puisque lui même se déclare – à titre de
concession – “persuadé qu’on ira vers une autonomie plus grande pour
les TOM et qu’il faudra y constituer un jour des exécutifs” [2],
aveu s’il en est que les Conseils de Gouvernement organisés par le décret du 3
Décembre 1956 ne sont pas des exécutifs
et encore moins des gouvernements !
Ces
exécutifs, Sourou Migan Apithy, rapporteur de la commission des Territoires
d’Outre-Mer et la plupart des élus africains – dont Sidi El Moktar N’Diaye, le
député de la Mauritanie
qui vote à plusieurs reprises en ce sens – les veulent tout de suite ; la commission
les suit par 22 voix et 9 abstentions : seuls les cinq socialistes s’y opposent.
Dans son rapport du 25 Janvier 1957, le député du Dahomey avait établi un véritable
contre-projet puisqu’il proposait d’instituer un Premier ministre, seul à être
désigné par le Gouverneur et investi par l’Assemblée à la majorité simple,
lequel Premier ministre serait responsable devant l’Assemblée territoriale. Le
vote d’une motion de censure entraîne la fin des fonctions de tous les
ministres que le Premier avait choisis à son gré. On est loin de l’article 3 du
projet gouvernemental qui prévoit que “ les membres du Conseil de Gouvernement
sont d’une part des membres élus par l’assemblée territoriale, d’autre part des
membres nommés par le chef du territoire parmi les chefs de services publics ”
et qui se garde bien de toute mention quant à une responsabilité collective ou
à la prééminence d’un des conseillers sur les autres.
L’écart
est trop grand entre le vœu africain et ce que propose le ministre de la France d’Outre-mer. Ce
dernier doit donc composer, ce qu’il fait le 31 janvier et ce qu’accepte la Commission par 23 voix
contre 13 ; les conseillers du Gouvernement seront exclusivement formés de
membres élus qui porteront le titre de ministres ; le gouverneur sera
assisté d’un Vice-Président, le
conseiller élu en tête de liste par l’Assemblée.
Le
problème n’est pas pour autant résolu : les députés africains n’ont pas renoncé
à la responsabilité du Conseil de gouvernement devant les élus du Territoire.
Le ministre français, au contraire, la refuse, n’admettant pas que le député du
Dahomey compare le régime de la loi-cadre à celui accordé au Togo limitrophe,
territoire sous mandat des Nations unies ; il argumente donc qu’ “il peut être
fait un sort particulier au Togo et au Cameroun qui ne sont pas comme les
Territoires d’outre-mer partie intégrante de la République française” [3].
Le problème n’est posé que pour fermer la discussion : il ne peut s’agir que de
réformer certaines des collectivités locales de la République une et
indivisible : rien de plus ! La proposition d’Apithy n’est pourtant rejetée au
Palais-Bourbon que d’extrême justesse, par 286 voix contre 276. D’ultimes
arrangements sont donc nécessaires pour que l’Assemblée nationale adopte dans
la nuit du 2 au 3 Février 1957 par 296 voix contre 263, le décret relatif à la
formation et au fonctionnement des Conseils de Gouvernement : le ministre a dû
accepter l’amendement de Gabriel Lisette disposant que “le vice-président
préside le Conseil de Gouvernement en l’absence du chef de Territoire”[4]
et le compromis imaginé par Pierre-Henri Teitgen suivant lequel “le conseil de
Gouvernement a la faculté de démissionner s’il estime ne plus avoir la
confiance de l’Assemblée territoriale”[5].
L’ensemble n’est certes pas le “statut
constitutionnel” souhaité par Senghor. D’ailleurs la Loi-Cadre avait été
votée “sans préjuger la réforme attendue du titre VIII de la Constitution”. Mais
tel quel, il semble satisfaire pour l’heure le plus grand nombre des Africains
et des métropolitains. Ayant renoncé à poser la question de confiance durant
tous les débats de Mars et de Juin 1956 comme pendant ceux, bien plus
passionnés, du début de Février 1957, le Gouvernement a réussi le tour de force de faire avaliser, à défaut
de les faire acclamer, par tous les élus africains des réformes qui – pour la
première fois depuis 1946 – ne sont ni dictées par une sanglante évolution, ni
d’emblée dépassées sur place. Chapitré par ses services ou nanti d’instructions
de fermeté par Guy Mollet, le Président du Conseil – on ne sait pas –, le
ministre, Gaston Defferre, d’abord très raide, a su par la suite composer à temps
chaque fois que l’essentiel – pour les Africains – était en jeu. Cette
souplesse et cette lucidité devant l’inévitable, qui lui font – en fin de
compte et à juste titre – préférer des majorités plus réduites mais comprenant
l’ensemble ou peu s’en faut des élus africains, confèrent à Gaston Defferre
l’honneur devant l’Histoire que la
Loi-Cadre porte son nom. Même si ce texte institue un régime
qui n’est ni l’autonomie interne souhaitée par l’élite africaine ni le projet
gouvernemental, c’est en fait le premier texte d’élaboration franco-africaine.
Cette entente réalisée dans une rédaction, le Gouvernement peut aussi s’en
flatter dans le domaine de la politique générale puisque la caution africaine
ne lui est ménagée ni dans le débat sur l’affaire de Suez au sujet de laquelle
quatre Africains seulement refusent la confiance le 20 Décembre 1956, ni aux
Nations-Unies devant la 4ème Commission desquelles Félix Houphouet-Boigny
parle au nom de la France,
le 7 janvier 1957 !
Le 23
Janvier 1964, Moktar Ould Daddah, Président de la République depuis deux
ans et demi, et secrétaire général du Parti du Peuple Mauritanien, fondé deux
ans auparavant, ouvre une conférence nationale des cadres à Kaédi [6].
La cause en est la crise
ouverte au Bureau politique national depuis le 4 Octobre précédent (cf. Le
Calame 3 Octobre 2008 . chronique anniversaire des 1er-4 Octobre
1963). Une majorité de
l’exécutif suprême du parti gouvernemental, celle formée par les
parlementaires, refuse la suppression de l’autonomie financière de l’Assemblée
nationale décidée en Congrès du Parti au printemps de 1963. Sans doute, les
éléments de cette crise ont-ils été réglés puisque le président de l’Assemblée
nationale – Souleymane Ould Cheikh Sidya – meneur de cette majorité, a été mis
en minorité, le 13 Novembre, au sein du
groupe parlementaire du Parti. Lui succédant le 14, Ba Ould Ne, élu par 23 voix
sur 27 votants, a aussitôt demandé « à tous d’enterrer les petites
querelles, afin que le Parlement et le Gouvernement coopèrent sous la direction
de notre chef d’Etat Moktar Ould Daddah ». D’autre part, le 11 Janvier, en
séance de clôture, l’Assemblée nationale a adopté un amendement soumettant ses
dépenses de fonctionnement au visa du contrôle financier. Politiquement, le conflit est réglé et Moktar
Ould Daddah, pourtant mis en minorité, n’a pas été à proprement parler démis de
ses fonctions de secrétaire général. Le Bureau politique reste cependant
paralysé [7].
Le 28 Novembre, troisième anniversaire de l’Indépendance, le Président de la République faisant
« rapport sur l’état de la
Nation » déclare « étudier les solutions qui
tiendraient compte de notre propre expérience et sauraient s’inspirer de
l’exemple des partis africains qui ont fait la preuve de leur maturité et de
leur efficacité » et assure que « l’Assemblée Nationale doit
continuer d’assumer le rôle capital et d’exercer la plénitude des attributions
que lui confère la
Constitution ». L’initiative est cependant du côté de
l’exécutif.
Le 2 Décembre, Ahmed Ould Mohamed Salah, le
ministre de l’Intérieur, diffuse dans l’administration territoriale une
« note concernant le voyage officiel de la délégation mauritanienne en
Guinée laquelle fait état des caractéristiques de l’expérience guinéenne :
« révolution totale, démocratique, socialiste, mais africaine et
neutraliste » (cf. Le Calame 4 Novembre 2008 . chronique
anniversaire du voyage d’études en Guinée, du 27 Octobre au 4 Novembre 1963). La même note est diffusée dans les
représentations mauritaniennes à l’étranger. Le ton est donc donné. Le 3, une circulaire du Secrétaire général du
Parti aux sections du Parti du Peuple mauritanien laisse entendre qu’à défaut
d’une majorité favorable au sein du Bureau politique, il demandera aux
militants de trancher par l’adoption « des remèdes radicaux qu’exige la
situation ». De fait, le 31, sur
proposition du Secrétaire général Moktar Ould Daddah, le Bureau politique qui
ne s’est plus réuni depuis le 4 Octobre, décide la tenue d’une Conférence des
cadres du Parti, dès le 28, à Kaédi. Le soir-même, Moktar Ould Daddah, dans son
message radiodiffusé pour le Nouvel An, en tant que Président de la République,
déclare : « ce sont donc véritablement les cadres du pays qui seront
appelés à se prononcer et à définir les modalités d’une réorganisation qui
permettra, j’en suis sûr, au Parti du Peuple de prendre un nouveau départ et de
devenir le grand parti national répondant aux espoirs de notre peuple »
La composition de cette
« conférence des cadres » donne lieu cependant à contestation :
cadres du Parti qui, de fait, est unique ? ou cadres de l’Etat ? car
tous n’adhèrent pas au Parti. Le 2 Janvier, les chefs de service dans les
administrations centrales, s’estimant écartés de la prochaine instance,
délèguent auprès du Secrétaire général, les directeurs de la Fonction publique, des
Affaires médico-sociales, du Commerce et de l’Enseignement. L’assemblée dont
Moktar Ould Daddah ouvre les débats le 28 Janvier, est donc de recrutement très
diversifié, mais toujours es qualités.
Le Secrétaire général n’analyse
pas la crise qui a provoqué cette convocation, car il l’estime le reflet de la
situation du Parti, et c’est du changement de cette situation que dépend
l’avenir. « La création du Parti du Peuple a constitué un progrès
irréversible en démontrant la profonde volonté d’unité des masses
mauritaniennes … les maux dont souffre le parti, et dont les
militants sont les premières victimes, se nomment immobilisme – indiscipline –
électoralisme ». Il propose d’« assurer l’emprise du parti sur
ses élus à tous les échelons »par trois mesures : l’élection des
députés sur une liste nationale unique, la démission en blanc de tous les élus,
y compris celle du Président de la République [8],
la gratuité du mandat. Il évoque l’implantation ou la réimplantation des
sections et juge « impensable de laisser de côté ou de négliger des
mouvements qui constituent l’essentiel des forces vives de la Nation – syndicats,
associations féminines et associations de jeunes », pour conclure qu’« il
ne s’agit pas de savoir si nos décisions sont conformes aux règles établies par
d’autres. Il s’agit de forger les règles qui répondent à notre situation ».
Enfin Moktar Ould Daddah conclut : « ni par goût, ni par doctrine, je
n’éprouve de penchant pour la dictature… il est criminel de s’enliser dans les
querelles et les conflits stériles ».
Les principales
propositions ne sont pas ressenties –
alors – comme anti-démocratiques, mais au contraire comme la seule manière
d’émanciper le pays de l’électoralisme et des mœurs de clientèle.
« En adoptant la liste nationale,
comme l’ont fait la plupart des Etats africains, nous donnerons au député le
sentiment d’être mandaté par le pays tout entier. L’élaboration de cette liste
devra intervenir sur des bases démocratiques, en veillant à ne pas dénaturer le
choix des militants. Les propositions devront intervenir au niveau de la
section et non au niveau du cercle, afin d’éviter les manœuvres et les
marchandages qui aboutissent parfois à la désignation de candidats qui ne sont
pas véritablement représentatifs. Au B.P.N. incombera la responsabilité
d’arrêter définitivement la liste nationale compte tenu du choix des sections.
Il devra avoir la faculté de compléter et modifier si besoin est cette liste en
y inscrivant tel candidat choisi en raison de capacités incontestables et de sa
représentativité à l’échelon national. » [9]
« Une quarantaine de fonctionnaires
commenceront par subir un stage de formation politique intensive. Ces
fonctionnaires seront détachés et mis à la disposition du Parti qui devra
assurer leur rétribution dès que ses moyens financiers le permettront. Ils
seront envoyés à titre permanent auprès des sections, à raison d’un par
section, pour mener à bien la réimplantation et jouer dans tous les domaines un
rôle d’animateur, en exposant les buts et le programme du Parti. Ils devront
veiller tout particulièrement à ne pas retomber dans les erreurs précédentes et
à proscrire énergiquement les affrontements de tendances et les rivalités
électoralistes qui nous ont trop longtemps paralysés. Ils auront donc pour
mission de prendre effectivement contact avec les militants, en se déplaçant
sans cesse, en utilisant le chameau ou le cheval, en allant à pied s’il le
faut. Ils inscriront les militants qu’ils auront personnellement contactés et
refuseront toute inscription par procuration ou par intermédiaire. Lorsque
l’élection des bureaux interviendra, c’est la loi de la majorité qui jouera.
Nous n’aurons plus à connaître telle ou telle tendance. Le bureau désigné par
la majorité entrera en fonctions et si des responsables, symboles des divisions
anciennes, refusent de se plier à la loi commune, il faudra les exclure et les
priver ainsi définitivement des postes qu’ils convoitaient. »
Le débat qui va occuper la conférence,
s’auto-proclamant Congrès extraordinaire à la demande du Secrétaire général [10],
est de savoir si le Parti sera un parti de cadres – optique des fondateurs au
Congrès de 1961, mise en minorité à l’automne de 1963, et qu’incarne
principalement Mohamed Ould Cheikh – ou un parti de masses – penchant de Moktar
Ould Daddah qui conclut son discours en évoquant « le grand parti de
masses, avant-garde du peuple mauritanien, artisan d’un avenir de paix, de
liberté et de progrès ». La résolution sur l’orientation reprend la formule
et décide « l’association de plus en plus effective des masses à la
gestion des affaires nationales », et celle sur le redressement salue
« la profonde volonté d’unité des masses mauritaniennes ».
Le Bureau politique se met aussitôt au
travail. Son organisation interne [12]
est décidée dès le 8 Février, en même temps que l’élaboration d’un programme de
formation civique et politique et l’organisation d’un stage de formation des
« animateurs du parti ». Des missions vont étudier l’emplacement des
comités ruraux du Parti. Le surlendemain, sont désignés les 47 militants pour
l’animation et l’implantation des comités du Parti. La construction par les
militants d’une maison du Parti est également décidée, enfin le Bureau
politique reconnaît la nécessité d’encadrer jeunes et étudiants dans le Parti.
Le 17 Février, revenu à Nouakchott, le Président de la République inaugure le
Centre de formation administrative [13]
: « il serait vain d’escompter promouvoir une politique si les directives
émanant du sommet ne pouvaient être d’abord comprises en ensuite appliquées à
la base ».
Le Congrès de Kaédi organise
donc autant la participation au pouvoir du plus grand nombre que la manière de
donner à l’Etat le moyen de mobiliser les Mauritaniens – c’est explicite –,
mais la solution de fond qu’il apporte à la crise de 1963 institue – de fait,
et avant que toutes les conséquences en apparaissent puis soient codifiées – le
mode de gouvernement du pays : un bureau politique homogène chargé
d’appliquer les décisions du congrès qui l’a élu, en les imposant au législatif
et à l’exécutif. Le système est collégial et – dirait-on aujourd’hui –
transparent. Ce n’est pas la machine électorale d’un homme au pouvoir,
contraint de tolérer le multipartisme (régime du P.R.D.S. de 1992 à 2005),
c’est l’outil du consensus, suscité sans relâche.
[1] - réponse du ministre à Barry Diawadou,
député de la Guinée
le 21 Mars 1956 - JO DP RF Ass Nat n°33 du 22 Mars 1956
[2] - JO DP RF Ass Nat session 1956-57,
séance du 30 Janvier 1957 p. 408 - en réponse à Apithy
[3] - ibid. p.407
[4] - décret 57-460 du 4 avril 1957, article 5
[5] - décret 57-459 du 4 avril 1957, article 2 et 4
[6] - Moktar Ould Daddah dit sobrement l’importance de ce
« congrès historique » dans ses mémoires mais pas assez le déroulement
ni l’ambiance : La
Mauritanie
contre vents et marées (Karthala
. Octobre 2003 . 669 pages – disponible en arabe et en français), pp. 319.320
[7] - à Kaédi, la résolution sur le redressement sera sévère,
« considérant que le B.P.N. a perdu toute autorité morale et, par voie de
conséquence, ne peut plus prendre des décisions importantes »
[8] - le Congrès décide même « pour tuer
l’électoralisme, de proscrire le culte de la personnalité »
[9] - la résolution sur le redressement
remarque : « ceci démontre que le député est mandaté par l’ensemble
de la nation pour légiférer et non pour défendre les intérêts d’une région,
d’une tribu ou d’un clan ».
[10] - « Il vous appartiendra de juger s’il convient ou non de transformer cette
conférence des cadres en congrès extraordinaire. Sans doute une telle
transformation n’est-elle pas possible si l’on s’en tient à la lettre des
statuts. Mais il s’agit justement de savoir si, pour surmonter la crise et
sortir de l’impasse, nous devons faire preuve de détermination, de dynamisme et
d’esprit créateur ou bien faire du juridisme. La question est posée. Vous aurez
à y répondre en ayant à l’esprit que sans l’adoption immédiate de réformes
énergiques notre parti continuerait à végéter et serait voué à un échec
irrémédiable. »
[11] - il est composé de Me Moktar Ould
Daddah, secrétaire général - Ba Ould Ne - Mohamed Ould Cheikh – Ahmed Ould
Mohamed Salah - Birane Mamadou Wane -
Mohamed Salem Ould M’Khaittirat - Sidi Mohamed Diagana - Mamoudou Si dit Sy
Seck - Samory Ould Biye - Hbib Ould Mohamed Saloum - Haiba Ould Hamody - Sidi
Mohamed Ould Abderrahmane - Yahya Ould Menkouss
[12] - commission politique : Mohamed Ould Cheikh (suppléant : Birane Mamadou
Wane) ; commission administrative :
Ahmed Ould Mohamed Salah (suppléant Yahya Ould Menkouss) ; commission
économique, sociale et culturelle : Ba Ould Ne (suppléant : Mamoudou Si)
[13] - fonctionnant d’abord dans le hangar qui vit les
premières réunions de l’Assemblée nationale et la proclamation de
l’Indépendance – actuellement, site des Archives nationales, devant l’ancienne
Présidence de la République
– ce Centre a donné naissance, vingt mois plus tard à l’Ecole nationale
d’administration. J’ai eu l’honneur d’y enseigner de Février 1965 à Avril 1966
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