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20 Mai 1961
Adoption de la loi révisant la Constitution du 22
Mars 1959 dans le sens présidentiel
Le 20 Mai 1961, l’Assemblée nationale élue en 1959 pour cinq ans adopte le
projet de loi révisant la
Constitution du 22 Mars 1959 : 31 voix pour, deux contre
et une abstention. Ancien député du Territoire à l’Assemblée natiuonale
française de 1951 à 1958, et président de l’Assemblée territoriale, puis
constitutante, et enfin président de la première Assemblée nationale, Sidi El
Moktar N’Diaye (chronique
anniversaire du 5 Avril 1966 – Le Calame du 8 Avril 2008), déclare publiquement « rompre une
collaboration qui n’était plus possible » tant avec Moktar Ould Daddah
qu’il avait décisivement soutenu depuis ses débuts en 1957, qu’avec le groupe
parlementaire. Il avait démissionné de la présidence de l’Assemblée dès le
début de sa session ordinaire, le 2 Mai, quand il avait entendu, Moktar Ould
Daddah, Premier ministre depuis deux ans et faisant fonction de chef de l’Etat
depuis la proclamation de l’indépendance, prôner à cette occasion « un
régime de type présidentiel qui prévoit une séparation effective et une
collaboration loyale ». Horma Ould Ahmedou avait alors été élu pour le
remplacer à l’unanimité des 29 présents. Les deux votes hostiles, ceux de Kebe
Amadou Lamine et Mohamed Lemine Ould Guerraby, valent à leurs auteurs d’être
exclus du groupe parlementaire du Parti du regroupement mauritanie, seul
représenté à l’Assemblée, et du parti lui-même. Sidi El Moktar N’Diaye qui
s’est simplement abstenu voit sa démission du groupe parlementaire et du parti,
acceptée : égards très mérités….
L’option mauritanienne pour le régime
présidentiel se fait dans un contexte intérieur et international
particulièrement favorable au pays, et donc à son chef. L’Assemblée générale
des Nations Unies s’est déclarée favorable à l’admission de la République Islamique
par 63 voix contre 15 et 17 abstentioons, dont l’Union soviétique qui lève donc
son veto. Le conseil des ministres a décidé, le 29 Avril l’ouverture de
négociations avec la France
pour parvenir à des accords de coopération. Nouakchott se distingue de tous les
anciens pays de la
Communauté française en ayant proclamé l’indépendance sans le
préalable de ces accords. Moktar Ould Daddah parvient à aller encore plus loin
de manière à ne pas compromettre le prochain vote en Conseil de sécurité des
Nations Unies, en indique à son homologue français, Michel Debré, le 18 Mai,
que « le gouvernement mauritanien qui s’était initialement proposé de
demeurer au sein de la
Communauté rénovée a été amené par le cours de l’évolution
récente à reconsidérer sa position et à ne plus envisager son maintien dans la Communauté ».
Contrairement au Sénégal, les accords seront du type de ceux passés par les
Etats de l’Entente (dont la Côte
d’Ivoire de Félix Houphoueët-Boigny) avec la France. Cette lettre
au Premier ministre français ainsi que l’étude ultime du projet de nouvelle
Constitution, par révision profonde de l’ancienne, se débattent en groupe
parlementaire du Parti regroupement mauritanien. Le groupe est, à l’époque et
depuis les débuts de gouvernement autonome de la Mauritanie, la
véritable instance collégiale de décision. Aussi, est-il aussi réticent que
l’avait été le groupe de l’Union progressiste en 1957, devant les perspectives
d’unité politique : le 5 Mai, en effet, le secrétariat permanent du parti
gouvernemental à convié l’Union nationale mauritanienne et l’ex-Nahda [1]
à une « table ronde » de quatre membres par délégation et s’ouvrant
le 20 Mai. Cette « table ronde des partis et tendances politiques »
s’ouvre effectivement pendant la séance où l’Assemblée nationale adopte la
révision constitutionnelle.
La révision n’est pas seulement marquante
parce qu’elle institue le régime présidentiel en disposant que désormais
« les ministres sont responsables devant le président de la République (et que
celui-ci) communique avec l’Assemblée Nationale soit directement soit par
message. Ses communications ne donnent lieux à aucun débat ». La
responsabilité gouvernementale devant le Parlement établie en 1959 (articles 38
et 39) est abolie, l’autorité gouvernementale appartient au seul président de la République (c’est lui seul, sans l’interférence des ministres,
qui partage avec les députés l’initiative des lois, le droit d’amendement et
peut légiférer par ordonnance selon autorisation de l’Assemblée – rédaction des
articles 36 et 37 nouveaux très différente de celle des articles 28 et 29 de la Constitution du 22
Mars 1959).
Le texte décide aussi deux éléments
décisifs de l’identité nationale mauritanienne.
L’appartenance à l’Islam, dans le texte de
1959, était déjà inscrite dans le préambule : « confiant dans la Toute Puissance de
Dieu, le peuple mauritanien… affirme son attachement à sa religion et à ses
traditions » et par l’article 2 : « la religion du peuple
mauritanien est la religion musulmane », mais moins carrément que selon le
texte adopté en 1961. Le préambule n’en dit plus rien, l’article 2 n’est pas
changé, mais l’article 10 – nouveau – énonce que « le président de la République est de
religion musulmane », et il prévoit sa prestation de serment (article 16)
« devant Dieu l’Unique ». La version de 1959 permettant à des
non-musulmans d’exercer les fonctions gouvernementales, et même celles de
Premier ministre, la référence à Dieu, pour le serment de loyauté à la République Islamique,
ne valait que pour les musulmans.
Plus importantes encore sont la
suppression du projet de vice-présidence et la modification des
« garanties institutionnelles » prévues pour la minorité. La
commission de l’Intérieur à l’Assemblée Nationale en a décidé ainsi dans une
réunion très libre de discussion du 6 au
8 Mai, ce qu’a entériné le groupe parlementaire le 18 [2].
La question va pourtant ressurgir au Congrès de l’Unité dans les débats du 25
au 30 Décembre 1961 [3],
et surtout pendant les événements de Janvier-Février 1966, rappelés vingt ans
après par le « manifeste du négo-mauritanien » opprimé. Dans les
années 1960, le débat porte sur l’officialisation de la langue arabe que ne
tranche pas la version originelle de la Constitution du 20 Mai : l’article 3 de la Constitution de 1959
est maintenu qui dispose que « la langue nationale de la Mauritanie est l’arabe,
la langue officielle est le français ».
L’option pour le régime présidentiel –
avalisée par une Assemblée pourtant attachée au régime parlementaire – est
obtenue par « un marchandage peu glorieux sur la durée du mandat des élus
en place » [4] ;
ce mandat sera d’ailleurs prolongé d’un an, à la suite du Congrès de Kaédi,
lors de la session extraordinaire des 6 au 13 Avril 1964 mettant en œuvre les
décisions de ce qui était initialement une conférence des cadres du Parti. Ce
n’était pas la première révision de la Constitution de 1959 ; le 16 Mai 1960, il
s’était agi de modier l’article 46 relatif aux collectivités
territoriale ; puis l’article 44 avait été retouché pour prévoir que la
loi fixerait désormais les compétences respectives des juridictions de droit
musulman et de droit dit moderne [5].
Le transfert à la
Mauritanie, du fait de son indépendance, de ce qui était
encore du domaine commun avec la
France [6]
supposait une révision constitutionnelle. Au moins deux objets semblaient
à traiter : la gestion des compétences
transférées et l’exercice des fonctions de chef de l’Etat. Un premier texte
retouchait l’article 10 dispose que le « le Premier ministre exerce les
prérogatives du chef de l’Etat » et l’article 12 prévoyait
qu’ « il est le chef des armées » et qu’ « il négocie
et conclut les traités », ce que n’avait pu décider la Constitution
initiale, sous l’empire de la
Communauté française. Les compétences de l’Assemblée (article
26) seraient ajustées, notamment parce qu’il est désormais question de
nationalité et plus seulement de citoyenneté. Enfin, un titre IV bis relatif
aux engagements internationaux aurait régi les relations extérieures de la Mauritanie. D’autres
dispositions, plus mineures, étaient calquées sur l’expérience d’autres Etats
africains, notamment sur les établissements publics. Les rapports entre le
Premier ministre et l’Assemblée changeraient donc. Le groupe parlementaire se
voit aussi proposer l’exemple des lois ivoiriennes du 27 Juillet 1960, puis un
nouveau projet de loi dont l’article 1er dit que « la République Islamique
de Mauritanie est un Etat indépendant et souverain » et l’article 2 que
« le chef de l’Etat, chef de l’exécutif est le Premier ministre avec les
rang, pouvoirs et prérogatives qui s’attachent à ces fonctions ».
S’adressant aux députés, le gouvernement assure que « le projet de loi qui
vous est soumis ne préjuge pas les modifications que vous auriez l’intention de
porter au texte de 1959 constate les faits et l’accession de notre pays à la
souveraineté internationale et donne au Premier ministre les pouvoirs du chef
de l’Etat ». C’est finalement le seul article 2 qui sera voté [7],
mais il est souligné que l’indépendance « rend nécessaire une adaptation
de la Constitution
du 22 Mars 1959, qui avait été conçue dans une optique différente ».
Ouvrant la session extraordinaire de
l’Assemblée, le 20 Février 1961, Moktar Ould Daddah n’évoque pas la question
constitutionnelle. C’est pourtant pendant cette session que les députés
reçoivent le projet arrêté par le gouvernement. Ils disposent d’un dossier
contenant « un rapport théorique succinct sur les régimes
constitutionnels, une note sur les régimes choisis en Afrique noire, une courte
note de présentation, un jeu d’avant-projets de constitution ». « Le
projet ne réforme les dispositions actuelles que dans la mesure nécessitée par
le transfert des compétences, et respecte l’esprit dans lequel fut élaborée la Constitution »
de 1959. Plusieurs options sont cependant présentées.
La première – dite « démocratie
classique » – prévoit que le Président de la République (article 10
nouveau) est élu pour sept ans et au suffrage indirect : les députés et
les délégués des collectivités territoriales. C’est le décalque de la Constitution
française avant que de Gaulle ne fasse adopter l’élection directe par le
peuple. Mais le régime parlementaire est maintenu : un « président du
Conseil est pressenti et désigné par le président de la République. Après
avoir défini sa politique, il est investi » par l’Assemblée Nationale. Le
système s’inspire là de la
Constitution française antérieure à de Gaulle. La seconde –
dite « démocratie réformée » – confie l’élection du chef de l’Etat à
la seule Assemblée Nationale. Une variante – dite « régime
présidentiel » – propose l’élection au suffrage universel direct pour cinq
ans et limite le nombre des mandats à « deux fois consécutives ». La
dissolution est automatique dans la première option en cas d’un second
changement de gouvernement pendant la législature (elle restait seulement une
possibilité dans le texte de 1959), et, dans la seconde option, elle intervient
dès la censure du gouvernement.
Le Premier Ministre – Moktar Ould Daddah a
encore ce titre – ne commente le projet gouvernemental et le choix du régime
présidentiel, que le 2 Mai et très brièvement : Inspiré par la nécessité d’assurer la
stabilité et la continuité du pouvoir, garantissant le libre jeu des
institutions démocratiques, ce projet définit un régime de type présidentiel
qui prévoit une séparation efective et une collaboration loyale et efficace des
ouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. L’exemple de la plupart des Etats
africains établit que confrontés à des problèmes identiques ils ont adopté des
solutions analogues. L’indépendance n’est pas une fin mais un préalable. Il
nous faut maintenant mener à bien le mandat dont nous sommes investis :
faire de la Mauritanie
pays pauvre et sous développé une nation libre et prospère. Seul un
gouvernement investi de l’autorité requise saura imposer les sacrifices
indispensables, édicter des mesures souvent impopulaires, faire prévaloir enfin
la voix de l’intérêt général. Pour accomplir une œuvre législative constuctive
sans complaisance et sans concessions, il faut un Parlement doté de
l’indépendance et des prérogatives nécessaires. Ces préoccupations animent le
projet de Constitution, auprès duquel viennent prendre les porjets de code de
la nationalité et d’organisation judiciaire.
L’exposé gouvernemental des motifs est
prudent : « la
Constitution de 1959 a été conservée dans la mesure où les
dispositions qu’elle contenait n’étaient pas contraires à l’esprit du type de
régime retenu ». Les modifications apportées sont que « chaque organe
est maître de ses décisions… le président de la République et ses
ministres ne sont pas responsables devant l’Assemblée Nationale… le Président
de la République
qu’elle ne peut renvoyer, ne peut parallèlement pas la dissoudre… les ministres
n’ont pas le droit de vote ». L’ « organisation de l’équilibre
entre les deux pouvoirs » tient à la procédure législative, notamment
(article 41) à la possibilité pour les députés se prononçant à la majorité des
deux tiers des membres de l’Assemblée Nationale, de passer outre, en deuxième
lecture, aux textes d’initiative présidentielle, et à la possibilité pour le
Président de la République
de.recourir au referendum ses membres. Cet article 41 sera retouché selon une
projet adopté en conseil des ministres du 3 Mai 1962 : la fabrication du Journal Officiel du jeune Etat ne
respecte pas les délais de publication. L’article 48 de la Constitution du 22
Mars 1959, prévoyait le referendum pour ratifier la révision, sauf si le projet
est adopté à une majorité des trois quarts. C’est le cas, le 20 Mai 1961.
Moktar Ould Daddah anticipait, le 2 Mai,
l’accord des députés : l’Assemblée
Nationale pourra donc assumer pleinement le rôle essentiel qui lui est dévolu.
Je suis convaincu que cette fois encore vous saurez faire face à vos
responsabilités et prendre les décisions qui ne décevront pas l’attente du pays
Ensemble, fidèles à notre mission, nous poursuivrons l’œuvre d’édification de
la patrie mauritanienne. Cet
accord n’était pas acquis d’avance. Au sein-même du gouvernement, l’opposition
se manifestait. Dans une note écrite et circulée en conseil des ministres le 25
Janvier, le ministre de la
Justice, Cheikhna Ould Mohamed Laghdaf avait souligné les
inconvénients du régime présidentiel : « l’opposition du Parlement et
du Président peut entraîner le blocage du fonctionnement des
institutions » et faisait remarquer qu’ « en Mauritanie, la
coûtume parlementaire est déjà solidement établie dans le sens de
responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée Nationale ; le système
présidentiel à l’état pur ne paraît pas être applicable ». Il ajoutait
qu’ « en Mauritanie, il semble difficile de ne pas choisir les
ministres dans le Parlement et de leur enlever leur mandat », la séparation
des fonctions à la française… Surtout, le 15 Mars, jour où paraissait dans Mauritanie nouvelle, un édidorial,
évidemment autorisé sur le régime présidentiel : « le temps de
l’efficacité », Sidi El Moktar N’Diaye avait déclaré démissionner de ses
fonctions de président de l’Assemblée Nationale mais les députés, en majorité,
avaient refusé de l’accepter.
Les 6 et 8 Mai, cependant, la commission
de l’Intérieur – présidée par Mohamed Ould Dah Ould Salem – adopte le projet
gouvernemental et Cheikh Mohamed Lemine est chargé de le rapporter en
sécance plénière. Plusieurs ajouts ou suppressions – capitaux – sont cependant
l’œuvre de cet ultime travail. Il est ajouté à l’article 7 un troisième
alinéa : « Aucun abandon partiel ou total de souveraineté ne peut
être décidé sans le consentement du peuple ». Un article nouveau
intervient (qui sera le 14) : « la charge de président de la République est
incompatible avec l’exercice de tout autre fonction publique ou privée ».
Il est également décidé que « le président de la République est
rééligible », sans limitation du nombre de ses mandats. Le projet
d’article définissant le rôle du président de la République et notamment
qu’ « il choisit le ministres auxquels il peut déléguer certains de
ses pouvoirs » est amputé de son troisième alinéa : « il désigne
parmi eux un vice-président de la République. Le président et le vice-président de la République ne peuvent
appartenir à la même ethnie ». Il est vrai que le mot-même d’ethnie ne figure
qu’une seule autre fois dans le projet gouvernemental, pour précisément prévoir
que toute propagande particulariste de caractère racial ou ethnique est punie
par la loi ». C’est la commission aussi qui adopte la version définitive
de l’intérim présidentiel, originellement confié au vice-président, et qui
allonge de deux à trois mois le délai pour l’élection du nouveau chef de
l’Etat. Elle, enfin, qui fixe à cinq ans la durée du mandat et ouvre au
président la faculté de recourir au referendum pour la révision
constitutionnelle, à condition que le projet recueille une majorité à
l’Assemblée nationale, sans que celle-ci soit nécessairement qualifiée.
La rédaction promulguée [8]
sera révisée principalement pour une raison de circonstance : la
prorogation du mandat de l’Assemblée en place depuis 1959, et pour une raison
de fond : la place du Parti du Peuple mauritanien [9].
A quoi s’ajouteront des retouches sur l’autorité judiciaire [10]
et pour la régionalisation [11].
Qu’elle situe ainsi le Parti du Peuple mauritanien ou qu’elle abolisse la fonction
de Premier ministre et la responsabilité gouvernementale devant l’Assemblée, la Constitution du 20
Mai 1961 est un modèle de franchise : elle décrit ce qui est effectivement
vêcu. Au contraire, la
Constitution du 20 Juillet 1991, révisée par referendum le 25
Juin 2006 simplement pour limiter le nombre de mandats du président de la République et
réintroduire le serment, a jusqu’à présent fonctionné comme si elle était
présidentielle. Le Parlement n’a jamais été dissous et le changement de
gouvernement ne s’est opéré qu’à l’initiative et selon la décision du président
de la
République. Toutefois, la pratique du nouveau président de la République diffère de
son prédécesseur. La disposition voulue consensuellement lors des journées des
25-29 Octobre 2005 de faire précéder l’élection présidentielle par les élections au Parlement, oblige le
pouvoir à se constituer une majorité, notamment à l’Assemblée Nationale. Le
parti gouvernemental ne peut plus être un parti dominant ayant la clé des
urnes. La nomination du Premier ministre a désormais une valeur politique et
non plus seulement personnelle, tant devant le Parlement que pour l’opinion
publique. C’est ce que manifeste le changement intervenu le 6 Mai 2008.
[1] - respectivement fondées les 26-28 Août 1958 et 28 Avril 1959, la première prônant le non au
referendum organisé par le général de Gaulle, et la seconde favorable à une
participation à la Fédération
sénégalo-soudanaise du Mali, mais en fait surtout issue d’une scission du parti
gouvernemental à la suite des décisions d’investiture aux élections
législatives
[2] - Moktar Ould Daddah, dans ses mémoires (La
Mauritanie
contre vents et marées Karthala
. Octobre 2003 . 669 pages – disponible en arabe et en français) présente cette décision pp. 287-288, non sur le plan des
principes mais comme la conséquences des rivalités entre les candidats
potentiels à cette vice-présidence
[4] - ibid. p. 288
[5] - ce qui permit le vote des lois des 9, 13, 22 et 27
Janvier 1960
[6] - « accord particulier » franco-mauritanien,
signé le 19 Octobre 1960 et portant transfert des compétences de la Communauté à
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